Статьи по вопросам этики государственных и мунициральных служащих

Кодан С.В. Антикоррупционная подготовка государственных служащих и административная реформа

В нынешних условиях реформирования резко возрастает число "соприкосновений" менеджмента частного бизнеса и специалистов всех уровней государственного управления, в которых сталкиваются, а нередко сплетаются в клубок противоречий государственные и частные интересы. Вот почему проблема противодействия коррупции переходит из плоскости благих пожеланий и увещеваний в необходимую и важную составляющую государственной политики, становится содержательным элементом административной реформы. Но едва ли, как показывает исторический опыт, разрешение проблемы коррупционной устойчивости возможно без кадрового обеспечения государственными служащими с новой этико-ценностной ориентацией и профессиональной подготовкой. В этом отношении действующая система подготовки государственных служащих может и должна использоваться для реализации политики государственной власти по противодействию коррупционным проявлениям в государственном аппарате и обеспечению его эффективной деятельности в данной сфере как необходимой составной части административной реформы.

Проблема "коррупционной податливости" наших государственных служащих стара, как мир. Она оставалась и остается проблемой, которая мешает поддержке государственной власти со стороны гражданского общества, даже малое, а на деле по-прежнему значительное отчуждение широких слоев граждан от механизмов государственного управления и их оправданно стойкое недоверие к российской бюрократии не позволяет сконцентрировать государственные и общественные усилия на решении насущных проблем современного развития России. Меры по реформированию системы государственного управления и госслужбы, предпринимаемые в целях повышения эффективности, во многом совпадают с мерами по борьбе с коррупцией. Эти процессы должны идти параллельно, оказывая взаимное влияние, дополняя друг друга. Можно сказать, что проблема с коррупцией все более становится проблемой не только устойчивости действующей власти, но и стабильности в обществе, реальных преобразований при реформировании страны. Проблема, имеющая немало срезов в различных областях практической деятельности (совершенствование законодательства, системы государственного и общественного контроля, административной этики, гласности и др.), требует и серьезного подхода в подготовке кадров с "антикоррупционной устойчивостью" для государственной и муниципальной службы.

При этом следует учитывать опыт многочисленных реформ государственной службы, которые проводились в западных странах. Он показывает, что одной из важнейших детерминант в их реализации оказывался социальный фактор - возросшие требования со стороны общества к эффективности работы государственных органов, к качеству предоставляемых ими услуг, к честности и порядочности носителей властно-управленческих полномочий - государственных служащих. На Западе также характерной чертой при проведении преобразований в государственной службе выступали недоверие населения к власти, сомнения в необходимости государственного управления отдельными областями экономики, крайне негативное отношение к бюрократии в целом. При этом в условиях кризисов, непопулярных реформ в экономике возникает особо негативное отношение к малейшим проявлениям (нередко кажущимся) привилегированного положения "слуг народа". Следует обратить внимание и на то, что рыночная перестройка российской экономики, разделы и переделы бывшей "общенародной собственности" чаще всего проводятся с явным использованием административного ресурса, все это не способствует созданию положительного социального образа чиновничества, а через него и всей государственной политики в сферах реформ.

В условиях реформирования резко возрастает число "соприкосновений" менеджмента частного бизнеса и специалистов всех уровней государственного управления, в которых сталкиваются, а нередко сплетаются в клубок противоречий государственные и частные интересы. Государственный заказ, приватизация государственных предприятий, лицензирование предпринимательской деятельности, предоставление земельных отводов для жилищного и промышленного строительства и т.п. породили рост числа коррупциогенных факторов на уровне взаимодействия государственного и частного секторов. Обычным явлением стала не только миграция специалистов из государственных структур в частные фирмы и обратно, но "совмещение" предпринимательской деятельности в негосударственном секторе через жен, детей и других родственников. То есть на наших глазах шлифуется, так сказать, "государственно-семейная" модель реализации служебных функций, и она начинает становиться неконтролируемой моделью коррупционного обогащения растущего класса российской бюрократии, ее "кримократической" чертой.

В этих условиях проблема противодействия коррупции переходит из плоскости благих пожеланий и увещеваний в необходимую и важную составляющую государственной политики, становится содержательным элементом административной реформы. Но едва ли, как показывает исторический опыт, разрешение проблемы коррупционной устойчивости возможно без кадрового обеспечения государственными служащими с новой этико-ценностной ориентацией и профессиональной подготовкой. В этом отношении действующая система подготовки государственных служащих может и должна использоваться для реализации политики государственной власти по противодействию коррупционным проявлениям в государственном аппарате и обеспечению его эффективной деятельности в данной сфере как необходимой составной части административной реформы.

В чем же суть антикоррупционной подготовки будущих специалистов-управленцев? Она может осуществляться по четырем основным направлениям: (1) общая гуманитарная подготовка - развитие и закрепление правильных этико-ценностных ориентаций и формирование внутренних ограничителей как препятствия коррупционной деятельности; (2) правовая подготовка - знание законодательства как основания ответственности за правонарушения коррупционного характера, так и предупреждающего возможности их совершения; (3) управленческая подготовка - приобретение познаний управленческого характера, связанных с деятельностью по организации антикоррупционной деятельности как в рамках отдельного государственного (муниципального) органа, так и их системы; (4) практическая подготовка - получение практических навыков антикоррупционной деятельности во время работы с населением, исследования состояния коррупции, практика и другие формы участия в борьбе с коррупцией.

Рассмотрим эти направления более подробно.

Формирование и развитие этико-ценностных ориентаций будущего государственного служащего представляется наиболее сложной проблемой, связанной с выработкой внутренней устойчивости не только к возможной собственной коррупционной деятельности, но и понимание несовместимости коррупции с нормальным развитием общества и оптимальной системы государственного управления. Определенные "традиции" и "своеобразие" общественного восприятия и оправдания коррупционных проявлений и достаточно толерантного отношения к ним со стороны достаточно широких кругов населения делают этот вопрос весьма сложным и проблемным в практической плоскости. Тем не менее, этот мировоззренческий компонент обучения должен быть расширен и может составить необходимую основу и предпосылку уже специальной теоретической и практической подготовки.

В этом отношении неоценима роль таких учебных дисциплин, как философия, политология, социология, профессиональная этика и др., в рамках которых и происходит собственно становление гражданских позиций будущего чиновника, изучение и осознание им нравственных основ и социальной роли государственной службы в управлении жизнедеятельностью общества. При этом отметим, что на государственном уровне эта проблема наконец-то получила определенное осознание, что подтверждается изданием указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. (№885), утвердившего "Общие принципы служебного поведения государственных служащих". Как говорится в указе, они утверждаются "впредь до принятия федеральных законов о видах государственной службы" и "в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе".

Думается, что эти принципы наконец-то войдут составной частью в нормативно-правовые акты и повлекут правовые последствия (как это происходит в большинстве развитых современных государств). Есть, разумеется, опасность, что без общего понимания и осознания задекларированные "общие принципы" могут провиснуть невостребованными пожеланиями, не обеспеченными соответствующей ответственностью.

Правовая подготовка будущих государственных и муниципальных служащих имеет особое значение с точки зрения знания и понимания социального назначения как самого законодательства о государственной службе, административного, уголовного и др. разделов права, имеющих отношение к противодействию коррупционным проявлениям. Немаловажное значение в данном контексте имеет и разъяснение ситуаций, связанных с основаниями и содержанием юридической ответственности за правонарушения коррупционного характера. Полезно было бы ускорить законодательный процесс с тем, чтобы наконец-то получил развитие и расширился закрепленный в Уголовном кодексе РФ (гл. 30) перечень преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Пора обдумать и ввести уголовную ответственность не только за получение и дачу взятки должностным лицом (ст. 290, 291), злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий (ст. 285, 286), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), служебный подлог (ст. 292) и др., но и за предоставление должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной прибыли, за предоставление государственных финансовых и иных ресурсов в избирательные фонды, за "лжеспонсорство", подразумевающее использование добровольных пожертвований для улучшения "комфортности служебной деятельности" - покупки роскошных служебных автомобилей, квартир для служащих и т.п., за "спонсорское вымогательство" ресурсов и др. Думается, что такое и судебное, и профилактическое воздействие (и если наконец-то противодействие коррупции из кампанейской борьбы с "оборотнями" превратится в нормальную и последовательную деятельность правоохранительных органов) должно иметь характер общей превенции коррупционных проявлений.

В контексте данной проблемы необходима и специальная управленческая подготовка в сфере антикоррупционной деятельности - приобретение таких познаний управленческого характера, которые помогали бы чиновникам различного уровня, и особенно руководителям, организовать работу по профилактике и выявлению коррупционных проявлений как на уровне отдельного государственного (муниципального) органа, так и их системы. Предполагаемое усиление ответственности должностных лиц за собственные коррупционные деяния и деяния подчиненных им чиновников потребует тщательного изучения организационно-управленческих основ этой деятельности и введения в процесс обучения таких специальных курсов, как "Организация управления административной этикой", "Формы и методы антикоррупционного контроля за деятельностью государственных служащих", "Информационное обеспечение антикоррупционной деятельности государственного органа" и т.п. Потребность в формировании подобных учебных спецкурсов назрела (и даже перезрела), и их создание и распространение могло бы служить реальным вкладом науки и образования в антикоррупционную деятельность.

Практическая компонента в подготовке государственных и муниципальных служащих в данном направлении связана с получением практических навыков антикоррупционной деятельности во время организации различных видов учебной работы. Формы ее могут быть весьма разнообразны - практика, проведение с помощью студентов различного рода опросов и исследование влияния коррупциогенных факторов на состояние государственной деятельности, имидж служащих, отношение к власти и т.п. Возможно и создание своеобразных "учебно-производственных подразделений", в которых бы студенты по поручению государственных и муниципальных структур на базе учебных заведений проводили бы прием граждан и оказывали бы им консультационную помощь в вопросах решения их проблем, включая и изучение вопросов антикоррупционной направленности. Так, например, студенческая приемная (мэра, губернатора и т.п.) позволила бы при участии государственных служащих и преподавателей расширить поле работы с гражданами, способствовало бы получению и обработке информации и т.п. Эта работа была бы на пользу и самим студентам, для которых такая относительно самостоятельная практика позволяет понять и осознать проблемы государственного управления через практическую работу с гражданами.

Поставленные проблемы, как нам представляется, требуют решения на практическом уровне и могут состоять в следующем: необходимо введение специальных разделов (весьма компактных по содержанию) в учебные программы преподаваемых по специальности "Государственное и муниципальное управление" дисциплин, связанных с антикоррупционной деятельностью; введение специальных курсов по указанной проблематике по различным формам обучения, включая переподготовку; включение в программы практики и практическую проработку вопросов, связанных с предупреждением и противодействием коррупционным проявлениям, а также, возможно, выйти на уровень создания учебно-практических подразделений по типу студенческих юридических клиник. Будущим государственным и муниципальным служащим необходимо в процессе обучения не только придать достаточно высокий уровень "коррупционной устойчивости", но и научить поведению в реальных условиях воздействия на них коррупциогенных факторов

Проводимая в настоящее время в России реформа государственного аппарата предполагает ряд мер, относящихся к развитию системы государственной службы: подготовка нового законодательства в этой сфере, расширение составов коррупционных правонарушений, разработка правил служебного поведения и кодексов поведения государственных служащих, создание комиссий по служебной (профессиональной) этике, организация мер предупреждения коррупционных проявлений. Это требует и активной позиции учебных заведений в проблемах подготовки государственных и муниципальных служащих как в плане их общей профессиональной, так и антикоррупционной подготовки.