Статьи по вопросам этики государственных и мунициральных служащих

Кимлацкий О.А., Мачульская И.Г. О состоянии борьбы с коррупцией в Российской Федерации

Пагубное воздействие коррупции ощущается в любой стране, независимо от государственного устройства или традиций.
Исследования, проводимые Институтом Всемирного банка, показывают, что ежегодно в мире выплачивается взяток на сумму в 1 трлн. долл. Эти цифры постоянно растут и свидетельствуют о глобальных масштабах распространения коррупционных отношений.

Расширяющееся политическое и экономическое сотрудничество превращает это асоциальное явление в интернациональную проблему.

Слово «коррупция» (от лат. «corruptio») означает «порчу, подкуп».

Справочный документ ООН о международной борьбе с коррупцией определяет ее как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».

Модельный закон о борьбе с коррупцией МПА СНГ дает более развернутое определение:

«Коррупция (коррупционные правонарушения) - не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ».

В российском законодательстве определение коррупции отсутствует.

Тем не менее это явление стало нормой в политике, экономике и общественной жизни России. Коррупция уже не угрожает этим сферам, а является их составной частью.

Каждый россиянин платит коррупционный налог, скрытый в цене на продукты питания и товары первой необходимости, проезд в транспорте, коммунальные услуги, строительство жилья и дорог, услуги медицины и образовательной сферы.

По данным социологических опросов, проведенных Фондом общественного мнения (ФОМ) в марте 2008 года, 55% россиян считают, что искоренить коррупцию в нашей стране невозможно, 34% утверждают, что это реально, 11% респондентов затруднились с ответом.

Коррупция стала реальной угрозой национальной безопасности, так как:

сводит на нет или тормозит крупномасштабные экономические и социальные преобразования, само развитие Российского государства;

расширяет сектор теневой экономики, уменьшает налоговые поступления в бюджет, делает неэффективным использование бюджетных средств;

негативно влияет на имидж страны в глазах ее политических и экономических партнеров, ухудшает инвестиционный климат;
увеличивает имущественное неравенство граждан;

формирует в общественном сознании представление о беззащитности граждан и перед преступностью и перед лицом власти;

является питательной средой для организованной преступности, терроризма и экстремизма;

приводит к деградации моральных ценностей общества, исконных национальных традиций и обычаев;

оказывает негативное воздействие на формирование политической элиты, избирательный процесс, деятельность органов власти и институтов гражданского общества.

К общим причинам коррупции  в России относятся:

стремительный, непродуманный переход к рыночным отношениям на фоне глобализационных процессов в мире;

кардинальное изменение государственного устройства;

необоснованная приватизация, проведенная со значительными нарушениями, в результате которой в выигрыше оказалась незначительная часть новых собственников;

неэффективность управления (незаконченность и несовершенство административной реформы);

изъяны законодательства и его отставание от развития социально-экономических отношений; 

состояние общественной морали, насаждение новых нравственных ценностей, центральное место среди которых занимает культ личного преуспевания и обогащения, а деньги являются мерилом и эквивалентом жизненного благополучия;

высокий разрыв между очень богатыми и очень бедными слоями населения;

правовая неграмотность подавляющей части населения страны;

неэффективность функционирования большинства институтов власти;

кадровая, техническая и оперативная неподготовленность правоохранительных органов к противодействию организованной преступности, в том числе коррумпированным структурам всех уровней власти;

отсутствие развитого гражданского общества, де­мократических традиций;

низкое материальное обеспечение государственных служащих и отсутствие гарантированного социального пакета.

Специфика национальной коррупции заключается в:

наличии мощной, широко разветвленной теневой экономики и огромных незаконных доходов, значительная часть которых - основной источник финансирования коррупционеров;

неконтролируемом обращении дополнительных денежных масс, вызванных высокими ценами на энергоносители на мировом рынке;

неисполнении или ненадлежащем исполнении принимаемых законов и мер по противодействию коррупции;

запутанности, сложности, противоречивости и возможности  неоднозначного толкования действующих правовых норм;

наличии множества подзаконных актов, которые произвольно толкуют нормы действующего законодательства;

слабости и фактической зависимости от исполнительной власти судебной системы;

отсутствии системы контрольных органов, в том числе парламентского и общественного контроля;

минимальном риске разоблачения коррупционеров и отсутствии жестких по отношению к ним репрессивных мер (условное или отложенное наказание, помилование по амнистии и т.д.);

отсутствии гарантированного правового статуса и достойного пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;

исключительной, по сравнению с другими демократическими государствами, монополии чиновничества на принятие решений;

большом объеме решений, которые чиновники вправе принимать единолично;

широком и беспрепятственном кадровом обмене между властными и коммерческими структурами;

вовлечении родственников в коррупционный процесс на низовом уровне власти  и в быту;

постоянном усложнении и модификации форм и способов коррупционных проявлений;

коррупционности избирательных процессов (так называемый «административный ресурс») и криминализации политических партий;

международной направленности российской коррупции;

беспрецедентном развитии бытовой коррупции, основанной на исторически обусловленном принципе управления Российского государства – институте кормления. В результате у большой части населения страны исторически сложился стереотип коррупции как этически приемлемой формы разрешения личных проблем.  По данным Фонда общественного мнения (март 2008 г.), 54% россиян терпимо относятся к тому, что приходится давать взятки должностным лицам, 27% опрошенных признались, что им доводилось «делать подношения» чиновникам. Причем молодые люди проявляют более толерантное отношение к взяточничеству, чем пожилые.

Эксперты выделяют коррупционный потенциал отдельных регионов Российской Федерации. Коррупция наиболее распространена в тех регионах, которые обладают наибольшими экономическими ресурсами, особенно там, где они сконцентрированы у ограниченного количества субъектов хозяйственной деятельности.

К числу наиболее коррумпированных территорий относятся: крупные города, транспортные узлы, прибрежные и приграничные города, порты.

В то же время специалисты утверждают, что в России нет зон, свободных от коррупции.

Как показывает большинство социологических опросов, наиболее коррумпированными являются: здравоохранение, жилищно-коммунальная сфера, образование, властная система, правоохранительные, налоговые и таможенные службы.
Наибольшую опасность представляет коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления, а также в экономике.

Здесь получают распространение такие проявления коррупции, как:

завышение затрат на капитальное строительство и приобретение дорогостоящего оборудования;

развитие собственного бизнеса за счет создания финансовых стимулов или выплаты так называемых «откатов» врачам за направление пациентов в конкретную организацию, зачастую возглавляемую их родственниками;

получение взяток за вмешательство в практику найма, лицензирования, аккредитации или сертификации тех или иных структур;

создание подконтрольных чиновникам муниципальных образований управляющих компаний, фирм по оказанию населению коммунальных услуг, сдача муниципальных нежилых помещений за вознаграждение коммерческим структурам;

с введением системы Единого государственного экзамена (ЕГЭ) стали отмечаться факты взяток за обеспечение высоких баллов. Причем основная их часть переместилась в школы. Например, по итогам ЕГЭ в 2007 г. наивысшие баллы по русскому языку получили выпускники республик Северного Кавказа.

По мнению большинства экспертов, среди ветвей власти в России самой коррумпированной является исполнительная власть.

При непосредственном участии чиновников происходит передел собственности: путем заказных банкротств, недружественных слияний и поглощений, всевозможных корпоративных конфликтов, связанных с захватом чужого бизнеса, в том числе с распространившимися в последнее время рейдерскими захватами собственности.

По оценкам экспертов, прибыль рейдеров соизмерима с доходами от торговли наркотиками. И если выгода от рейдерства в промышленности оценивается в 500%, то в сельском хозяйстве – в 1000%.

В результате громадные сельскохозяйственные угодья выводятся из оборота. Это ведет к дальнейшему обнищанию сельских жителей, сокращению производства продуктов питания, их удорожанию, торможению реализации национального проекта «Развитие АПК».

Размах нынешнего криминального российского рейдерства был бы невозможен без высокой  коррумпированности органов государственной власти и местного самоуправления.

В корыстном потворстве сомнительным сделкам с землей и прямом нарушении законов, по данным Генеральной прокуратуры России, уличены судьи, судебные приставы, сотрудники правоохранительных, налоговых, исполнительных органов власти, местных администраций.

Кроме того, в экономике признаются наиболее взяткоемкими: кредитно-финансовая сфера, денежное обращение, внешняя торговля, рынок ценных бумаг, операции с недвижимостью, рынок драгоценных металлов и камней.

Менее подвержены коррупции малопрактикующая частная медицина, мелкий бизнес, а также инновационный бизнес, эффективность которого коррупционеры пока затрудняются оценить.

Одной из наиболее коррупционных сфер является закупка товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Ежегодно Россия теряет около 1% ВВП из-за коррупции в системе госзаказа.

Наиболее критической является ситуация в банковской сфере, так как через лжебанки, создаваемые на 1-3 месяца, легализуются многомиллиардные суммы с помощью подставных фирм. Большая часть средств – выручка от незаконного бизнеса. Обналиченные, «живые» деньги идут на подкуп чиновников и политиков, расширение теневой экономики, воспроизводство организованной преступности, закупку оружия для террористических и экстремистских центров.

В области социального обеспечения получило широкое развитие выселение из квартир одиноких пенсионеров через систему патронажа и незаконного отъема у них жилья. В этом случае происходит не только противоправное взаимодействие муниципальных чиновников с сотрудниками правоохранительных органов, но и их «сращивание» с представителями криминальных структур. Не без участия должностных лиц региональной и муниципальной власти расхищаются средства, выделяемые на содержание инвалидов и стариков. Скрытые формы такого хищения — закупка медикаментов, продуктов питания и других предметов потребления по завышенным ценам, а также с истекающими или истекшими сроками годности.

Коррупционные явления получили распространение и в судебной системе. Известны факты, когда судьи в арбитражах и судах общей юрисдикции решают дела в пользу более обеспеченной стороны. Отмечаются случаи затягивания дел по ходатайствам заведомо проигрывающей стороны процесса, что часто используется для удержания незаконно захваченной собственности и извлечения  максимальной прибыли из нее. Проводимые социологические опросы показывают, что лишь 14% респондентов ответили, что нынешний суд объективен, более 21% полагают, что он не объективен, а свыше 57% считают, что «все дело в цене».

Эксперты отмечают, что в России достаточно велика коррумпированность избирательного процесса.
Коррупция здесь выражается в незаконном финансировании избирательных кампаний, информационном обеспечении выборов организациями и СМИ из корыстной или иной заинтересованности, подкупе лиц, призванных обеспечивать открытость и гласность избирательного процесса (наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса).

В последние годы лидерами крупных организованных преступных формирований проводится активная деятельность по внедрению своих представителей в органы законодательной и исполнительной власти всех уровней для лоббирования своих интересов. Имея обширные возможности и связи, они активно осваивают выборную систему, направляя значительные материальные и финансовые ресурсы в избирательные фонды своих представителей. Наиболее активные из них сами баллотируются на разные выборные посты.

Об актуальности этой проблемы говорят и результаты социологических исследований. Так, по данным опроса ФОМ, 76% россиян уверены, что в органах власти их регионов есть лица, связанные с организованной преступностью. При этом 63% респондентов считают, что это весьма распространенное явление, а 45% отметили, что по сравнению с началом 90-х гг. криминальных элементов во власти стало значительно больше.

Как показывает статистика коррупционных скандалов, наиболее  привлекательной для организованной преступности является муниципальная власть из-за сравнительной немногочисленности электората и  значительности  неконтролируемых финансовых потоков, вызванных передачей государственных полномочий на муниципальный уровень.
Проникновению представителей организованной преступности в органы власти способствуют: деформация общественного сознания, низкая правовая и политическая культура населения, его недостаточная политическая активность.

Коррупционные проявления проникли и в институты гражданского общества. Отдельные неправительственные организации антикоррупционной направленности либо вовлечены в процесс противоборства различных групп влияния, в том числе финансово-промышленных, и используются ими как средства давления на конкурентов, либо занимаются собственным бизнесом, не имеющим ничего общего с противодействием коррупции. 

Не оправдывают своей роли в противодействии коррупции средства массовой информации. Заказные статьи, зависимость от владельцев, погоня за «жареными», но непроверенными фактами, скрытая реклама – свидетельства того, что и СМИ вовлечены в общий коррупционный процесс.

Таким образом, эффективность мер антикоррупционного противодействия со стороны государственных структур и институтов гражданского общества оказывается крайне низкой, неадекватной масштабам этого явления и угрозам национальной безопасности России. С учетом того, что в молодежной среде существует весьма терпимое отношение к взяткам, эта проблема еще долгое время останется актуальной.

Нельзя утверждать, что борьба с коррупцией в стране не ведется.

Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации антикоррупционные инициативы встречаются гораздо чаще, чем на федеральном уровне (имеется в виду создание как самостоятельных антикоррупционных центров, комитетов, коалиций, советов, так и при главах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). Более двух десятков регионов приняли законы о противодействии коррупции или аналогичные региональные программы.

МВД России ежегодно проводит проверки  законности реализации национальных проектов. В какой-то мере это способствует снижению коррупционной составляющей в здравоохранении, образовании, жилищно-коммунальном хозяйстве и строительстве, аграрном комплексе. Но огромные денежные ресурсы, поступающие из бюджетов всех уровней на реализацию национальных и региональных проектов, представляют особый интерес для коррупционеров и мошенников. Придумываются все новые и новые схемы увода и распыления государственных средств (например, многоступенчатые пирамиды субподрядчиков).

В правовой сфере началась работа над имплементацией в российское законодательство положений, предусмотренных подписанными Россией Конвенцией ООН против коррупции и Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Первым таким шагом стало возвращение в национальное законодательство института конфискации имущества за  коррупционные деяния, усилена уголовная ответственность за такие должностные преступления, как «служебный подлог» и «халатность», заканчивается разработка проекта федерального закона о противодействии коррупции.

Неэтично и огульно обвинять всех чиновников в нечистоплотности и вымогательстве взяток. В стране достаточно много людей, которые стремятся работать честно и прозрачно.

В то же время, учитывая, что коррупция в России является системным явлением, эффективная борьба с ней возможна только при использовании комплекса экономических, политических, правовых, социальных и информационно-пропагандистских мер.